7月23日，國家市場監(jiān)督管理總局起草的《中藥材生產質量管理規(guī)范（修訂草案征求意見稿）》在中國政府法制信息網掛網征求意見，時間截止8月22日。
五大修訂思路
根據起草說明，此次修訂主要遵從五個方面的思路：
（一）強調對中藥材質量有重大影響的關鍵環(huán)節(jié)實施重點管理同時，重視全過程細化管理、呼應社會關切，樹立風險管控理念。借鑒GMP思路和世界各國、世衛(wèi)組織等GACP好的做法，對影響中藥材質量的各環(huán)節(jié)盡可能進行細化和明確規(guī)定，突出關鍵環(huán)節(jié)的管、控、防、禁、建，如產地和地塊選擇，種子種苗或其他繁殖材料選擇，農藥、獸藥使用，采收期確定，產地初加工特別是藥材的干燥、熏蒸、貯藏條件等。
《中藥材生產質量管理規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范（試行）》）中，質量管理只有一章5條，過于籠統(tǒng)，很難規(guī)范企業(yè)質量管理行為，企業(yè)也難以實施。修訂后調整為三章，“質量管理”一章提出了要從整體上樹立全過程關鍵環(huán)節(jié)質量管理理念，同時強化風險管控；新設“質量檢驗”一章明確了檢驗資質和留樣等要求，突出檢驗的可操作性和規(guī)范性；新設“自檢”一章提出企業(yè)要開展自我的質量監(jiān)控和審計。首次明確提出要求中藥材生產全過程實行可追溯。
（二）以高標準、嚴要求作為《規(guī)范》修訂出發(fā)點，兼顧中藥材生產的現實情況和當前技術水平。《規(guī)范（試行）》整體要求偏低，修訂后高標準嚴要求貫穿整個《規(guī)范》，特別是重大質量環(huán)節(jié)。如產地一般應選擇傳統(tǒng)道地產區(qū)，對可能影響中藥材質量而數據不明確的種質如轉基因品種、多倍體品種等不允許使用，禁止使用壯根靈、膨大素等生長調節(jié)劑，在產地初加工和貯藏環(huán)節(jié)禁止硫熏，不得使用國家禁用的高毒性熏蒸劑等。對于《規(guī)范（試行）》中規(guī)定的、但受技術或經濟條件限制無法實現的環(huán)節(jié)，進行了實事求是的調整。比如除草劑未禁用，用“盡量避免使用”；中藥材生產以公司+基地+農戶方式建基地居多，農場式基地仍然較少，但要求企業(yè)明確基地建設方式；肥料規(guī)定以有機肥為主，化學肥料有限度使用。
（三）將技術規(guī)程和質量標準制定前置，作為實施基地建設和管理的前提和依據。中藥材GAP推進，《規(guī)范（試行）》沒有明確企業(yè)應先制定技術規(guī)程和標準，對技術規(guī)程和標準制定的相關要求也很少，沒有嚴格區(qū)分技術規(guī)程與操作規(guī)程。修訂版《規(guī)范》不僅提出了企業(yè)應先制定中藥材生產的技術規(guī)程和中藥材企業(yè)內控質量標準，而且詳細界定了需要制定哪些技術規(guī)程、哪些標準，技術規(guī)程和標準包含哪些內容，進行了詳細的界定，并對技術規(guī)程與操作規(guī)程做了明確的區(qū)分和界定。
（四）立足中醫(yī)藥的特色和傳承，鼓勵采用適用的新技術。修訂版《規(guī)范》充分體現了傳承和創(chuàng)新這個中醫(yī)藥發(fā)展的基本路徑。比如：種間嫁接材料如是傳統(tǒng)習慣則允許使用；采收期和采收方法的確定要參考傳統(tǒng)采收經驗，產地初加工方法的確定也要借鑒優(yōu)良的傳統(tǒng)方法。另一方面，鼓勵新技術設備使用，提高中藥材生產現代化水平，如修訂版《規(guī)范》明確鼓勵企業(yè)運用現代信息技術建設追溯體系，鼓勵采用高效機械化采收技術、現代貯藏保管新技術、新設備、高效干燥技術、集約化干燥技術、現代包裝方法、工具等。
（五）強調生態(tài)環(huán)境保護和動物保護?！兑?guī)范》一方面強調要考慮環(huán)境條件對中藥材生產和質量的影響，另一方面根據國家生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護要求，多處明確要避免種植養(yǎng)殖對生態(tài)環(huán)境的不良影響，如生產基地選址和建設、農藥使用、肥料使用、藥材采收、藥材初加工等。另外明確提出藥用動物的養(yǎng)殖要關注動物權益。
熱議問題說明
此外，起草說明還對在此前意見征求過程中收到較多反饋的問題作出了說明：
（一）關于“六統(tǒng)一”問題
目前修訂版《規(guī)范》中規(guī)定“六統(tǒng)一”，具體指：企業(yè)應當統(tǒng)一規(guī)劃生產基地，統(tǒng)一供應種子種苗或者其他繁殖材料，統(tǒng)一供應化肥、農藥或飼料、獸藥等投入品，統(tǒng)一種植或者養(yǎng)殖技術規(guī)程，統(tǒng)一采收與產地初加工技術規(guī)程，統(tǒng)一包裝與貯藏技術規(guī)程。
有認為“六統(tǒng)一”要求偏高，難以做到。
我局認為，修訂版《規(guī)范》中的“統(tǒng)一”是分層次的。針對兩類對中藥材質量影響非常大的農業(yè)投入品要求統(tǒng)一供應，即“統(tǒng)一供應種子種苗或者其他繁殖材料”、“統(tǒng)一供應化肥、農藥或者飼料、獸藥”，較修訂前更嚴格；另外4個統(tǒng)一的是“規(guī)劃、措施或者方法”，即“統(tǒng)一規(guī)劃生產基地”、“統(tǒng)一種植或養(yǎng)殖技術規(guī)程”、“統(tǒng)一采收與產地初加工技術規(guī)程”、“統(tǒng)一包裝與貯藏技術規(guī)程”，其中“統(tǒng)一采收與產地初加工技術規(guī)程”較《規(guī)范（試行）》相對更寬松，但更符合生產實際。目前中藥材生產中的組織方式仍主要是公司+基地+農戶方式，對種植養(yǎng)殖技術規(guī)程、初加工及包裝貯藏技術的統(tǒng)一，既有利于推進中藥材生產的規(guī)范化，又適應當前生產的實際水平。
（二）關于產地與種質問題
1.關于產地問題
修訂版《規(guī)范》中規(guī)定“中藥材生產基地一般應當選址于傳統(tǒng)道地產區(qū)，在非傳統(tǒng)道地產區(qū)選址，應當提供充分文獻或科學數據證明其適宜性?！?
征求意見中有認為選址范圍限于道地產區(qū)偏窄。
綜合各方意見，我局認為，為保證中藥材的質量，應堅持中藥材生產基地選址道地產區(qū)，同時為了更好把握道地產區(qū)，增加了“傳統(tǒng)”；為了在保證質量的前提下，兼顧中藥材生產實際，修訂版《規(guī)范》做了“在非傳統(tǒng)道地產區(qū)選址，應當提供充分文獻或科學數據證明其適宜性”的規(guī)定。道地產區(qū)的界定與《中華人民共和國中醫(yī)藥法》一致。
2.關于種質問題
修訂版《規(guī)范》中規(guī)定“鼓勵企業(yè)開展中藥材優(yōu)良品種選育，但應當符合以下規(guī)定：禁用人工選育的多倍體或者單倍體品種、種間雜交品種和轉基因品種；如需使用非傳統(tǒng)習慣使用的種間嫁接材料、人工誘變品種（包括物理、化學、太空誘變等）和其它生物技術選育品種等，企業(yè)應當提供充分的風險評估和實驗數據證明新品種安全、有效和質量可控；只用于提取單體成分的中藥材除外”。
針對征求意見稿，有人認為有的過于嚴格，有的認為轉基因等的提法比較敏感。
我局認為，種質是中藥材品質安全、有效和質量可控的物質基礎，應當進行嚴格限定。早期版本中，擬對這些種質均進行禁用。根據大家反饋的意見，為了保證中藥材種質的純正性，降低不確定種質帶來的風險，又兼顧生產實際，修訂版《規(guī)范》沒有完全禁用此類種質，但分層次明確了各自的要求。
（三）關于農藥、熏蒸、殘留、生長調節(jié)劑、指紋圖譜的具體要求問題
1.關于農藥問題
修訂版《規(guī)范》中對農藥使用進行了較詳細的規(guī)定，包括禁止使用的農藥等，提出了“農藥使用應當符合國家有關規(guī)定；優(yōu)先選用高效、低毒生物農藥；應當盡量避免使用除草劑、殺蟲劑和殺菌劑等化學農藥”。
該條規(guī)定存在的問題是，中藥材上按國家規(guī)定登記可用農藥種類與實際需要使用的農藥種類數量存在很大差距。
原《規(guī)范（試行）》的規(guī)定是“如必須施用農藥時，應按照《中華人民共和國農藥管理條例》的規(guī)定，采用最小有效劑量并選用高效、低毒、低殘留農藥，以降低農藥殘留和重金屬污染，保護生態(tài)環(huán)境” 。按照該條例及修訂后最新頒布的《農藥管理條例》（2017年6月1日施行），農藥需登記才能使用，但截至2017年7月，全國只有人參、三七、枸杞、杭白菊、白術、元胡、鐵皮石斛等7種中藥材登記了39種農藥，其他絕大部分中藥材上沒有登記的農藥，意味著沒有農藥可用。近幾年農業(yè)部加快了小作物用農藥登記工作，中藥材藥效試驗群組化、緊急用藥申請備案等已列為重點工作之一。對病蟲害發(fā)生嚴重的中藥材而言，不使用農藥是不可能的，而勞動力資源匱乏和用工成本大幅增加，很多集約化種植基地不使用除草劑也不現實。為此修訂版《規(guī)范》提出“農藥使用應符合有關規(guī)定”的原則性要求，同時提出“優(yōu)先選用高效、低毒生物農藥；應盡量避免使用除草劑、殺蟲劑和殺菌劑等化學農藥”。
2.關于硫熏問題
修訂版《規(guī)范》中規(guī)定在產地初加工環(huán)節(jié)“禁止使用硫磺熏蒸中藥材”。第一百一十條規(guī)定“禁止貯藏過程使用硫磺熏蒸”。
有人對產地初加工環(huán)節(jié)禁硫熏有爭議。主要認為《中國藥典》規(guī)定了400mg/kg（10種藥材）和150mg/kg（其他藥材，在“藥材和飲片檢定通則”中規(guī)定）的二氧化硫殘留量標準。
我局認為，據生產反饋如果采用硫磺熏蒸，一般均會超過150 mg/kg的限量標準，因此絕大部分部分中藥材生產上已無法采用硫熏。對二氧化硫殘留量不得超過400 mg/kg的10種中藥材（山藥、牛膝、粉葛、天冬、天麻、天花粉、白及、白芍、白術、黨參），如果硫熏時間過長，也容易超標，目前生產上在陸續(xù)發(fā)展現代干燥技術，特別是趁鮮切制干燥技術等。中藥材GAP是中藥材規(guī)范化生產的標桿，傾向于在修訂《規(guī)范》中對產地初加工環(huán)節(jié)和倉儲環(huán)節(jié)，均禁用硫磺熏蒸。
3.關于磷化鋁等熏蒸劑使用問題
修訂版《規(guī)范》中規(guī)定在貯藏環(huán)節(jié)“不得使用國家禁用的高毒性熏蒸劑”。
征求意見稿中表述為禁用磷化鋁等高毒性熏蒸劑，針對該禁用問題提的意見較多。很多企業(yè)認為應該允許使用，主要理由是糧食倉儲中允許使用。
我局當時提出該條的主要依據是《商務部辦公廳關于加快推進中藥材現代物流體系建設指導意見的通知》（商辦秩函〔2014〕809號），其中明確了“消除磷化鋁熏蒸現象”。針對意見，經進一步調查了解到，糧食倉儲中確實還允許使用磷化鋁熏蒸，但因殘留安全問題及熏蒸過程中對人員安全問題，2017年農業(yè)部第2567公告將磷化鋁列為限制使用的25種農藥之一；早在2011年，5部門聯(lián)合發(fā)布的農業(yè)部公告1586號停止了含磷化鋁農藥產品的登記受理工作，現有的31個允許生產登記號有效期最晚到2022年4月，不準再生產。即目前磷化鋁的熏蒸處于過渡期。根據征集的意見，基于現實和發(fā)展考慮，調整為“不得使用國家禁用的高毒性熏蒸劑”。
4.關于中藥材質量標準中的“原則上應當有中藥材農藥殘留或者抗生素殘留、重金屬及有害元素、真菌毒素等有毒有害物質的控制標準”問題
修訂版《規(guī)范》中規(guī)定企業(yè)制定的中藥質量標準中“原則上應當有中藥材農藥殘留或抗生素殘留、重金屬及有害元素、真菌毒素等有毒有害物質的控制標準”。
有意見認為該要求偏高。
我局認為，已發(fā)布的《中國藥典》2020年版編制大綱中提出“有效控制外源性污染物對中藥安全性造成的影響，全面制定中藥材、飲片重金屬及有害元素、農藥殘留的限量標準；全面制定易霉變中藥材、飲片真菌毒素限量標準”。因此修訂版《規(guī)范》要求并不高，但考慮到一些特殊情況，加了“原則上”。
5.關于壯根靈、膨大素等生長調節(jié)劑使用與殘留標準問題
修訂版《規(guī)范》中規(guī)定“禁止使用壯根靈、膨大素等生長調節(jié)劑調節(jié)中藥材收獲器官生長”。
《規(guī)范》修訂前期征求意見時，有認為應允許生長調節(jié)劑合理使用，經多次討論，后期意見趨于一致認為應該禁用，但因生長調節(jié)劑在中藥材生產上多個環(huán)節(jié)均有使用，要界定清楚，不能一概禁止。
我局認為，保證中藥材質量是中藥材規(guī)范化生產的第一出發(fā)點，壯根靈、膨大素等生產調節(jié)劑使用主要目的就是為了顯著增加產量。業(yè)內普遍認為，其使用對中藥材質量有明顯不利影響，且在中藥材和土壤中殘留，應該予以禁用。為保證種子種苗處理等環(huán)節(jié)仍能使用生長調節(jié)劑等，修訂版《規(guī)范》中規(guī)定的“禁止”針對“用于調節(jié)中藥材收獲器官生長”。
6.關于中藥材質量標準中的原則上應當有中藥材指紋或特征圖譜問題
修訂版《規(guī)范》中規(guī)定在中藥材質量標準中應有“指紋或特征圖譜”。
有意見認為該要求偏高。
我局認為，中藥材GAP是對中藥材生產提出的較高要求，不能等同于一般的中藥材生產，因此企業(yè)也應當對其GAP基地生產的中藥材有更高的質量控制要求。應用指紋或者特征圖譜是控制中藥材質量的屬性較強的方法，已有多年的實踐，也有了很好的技術積累，國家藥典委員會也發(fā)布了相應技術指南。在《中國藥典》2020年版編制大綱提到“著力提升能夠表征中藥有效性的檢測能力和水平，推廣指紋和特征圖譜、多成分含量測定等整體控制中藥成分的檢測技術在中藥標準中的應用，進一步完善指紋和特征圖譜檢測技術和評價方法的研究”。不同中藥材指紋或特征指紋圖譜的要求可有較大差異，制定難度不盡相同。修訂版《規(guī)范》強調的是“有”，以實現從“無”到“有”，沒有強制性細化指標要求，同時加上了“原則上”，因此我司認為企業(yè)具備可實施性。
（四）關于管理關鍵環(huán)節(jié)和生產組織方式問題
1.關于全面管理與關鍵環(huán)節(jié)管理問題
修訂版《規(guī)范》對于能夠細化明確的內容均進行詳細的規(guī)定，同時將技術規(guī)程和質量標準制定的要求前置，不僅集中界定技術規(guī)程和質量標準的制定，并規(guī)定了按技術規(guī)程進行管理需要注意的環(huán)節(jié)。
有意見認為修訂版《規(guī)范》過細，對技術規(guī)程制定要求的條款和對管理要求的條款應合并。
我局認為，近十多年來中藥材生產受到企業(yè)的高度重視，生產水平和組織水平很大的提升，原《規(guī)范（試行）》的條款過于宏觀，對技術規(guī)程制定的條款很少，要求不明確，過于籠統(tǒng)。因此修訂版《規(guī)范》對于能夠明確的要求，盡可能明確，以強化《規(guī)范》的可操作性。在此基礎上，修訂版《規(guī)范》也突出影響中藥材質量關鍵環(huán)節(jié)的管理要求，如產地和地塊選擇，種子種苗或其他繁殖材料選擇，農藥、獸藥使用，采收期確定，產地初加工特別是藥材的干燥、熏蒸、貯藏條件等。目前修訂的方向應是合適的，增加了《規(guī)范》的針對性和可操作性。
2.關于界定中藥材生產基地的組織方式問題
修訂版《規(guī)范》中規(guī)定“企業(yè)應當明確中藥材生產基地的組織方式，如農場、公司+基地+農戶或者合作社等”。
有認為不應要求，有的認為應該就是農場的方式。
我局認為，中藥材的生產組織方式一定程度上決定了企業(yè)能否按照《規(guī)范》要求實施規(guī)范化生產，非常重要，應該進行要求，但要符合當前的生產實際。目前中藥材生產集約化雖有了長足進步，但以公司+基地+農戶方式建基地居多，農場式基地仍少。因此修訂版《規(guī)范》一方面要求企業(yè)明確基地建設方式，同時為了更清晰，列出了二種代表性的組織方式。
（五）考慮列入附錄的內容
1.關于質量管理體系的問題
修訂版《規(guī)范》借鑒GMP，在“質量管理”新設了一節(jié)“質量保證和質量控制”，列了9條。
有很多意見體現出對GAP中提出的質量保證和質量控制條款不理解。
我局考慮，中藥材GAP關于質量保證和質量控制的思路既要借鑒GMP，但又要符合中藥材生產特點，是一項全新的探索。為了更好的構建中藥材質量管理體系，也為了更好理解和實施中藥材的質量管理體系，很有必要通過附錄的方式對《規(guī)范》關于質量保證和質量控制的原則性條款進行更進一步的闡述。
2.關于動物藥材的問題
修訂版《規(guī)范》的主體內容偏向植物類藥材。
有認為對動物類藥材的生產規(guī)定偏少和籠統(tǒng)。
我局考慮，中藥材種類以植物類藥材為主，動物類藥材較少，而動物類藥材習性和生產與植物類藥材差異大，不同動物類藥材間特性和生產方式差異又很大，因此《規(guī)范》仍主要以植物類藥材為重點考慮對象，兼顧動物類藥材。擬通過附錄方式對動物類藥材管理規(guī)范進行補充。
3.關于野生撫育的問題
修訂版《規(guī)范》有四條涉及野生撫育。
有意見認為應更詳細些，在生產各環(huán)節(jié)均應規(guī)定。
我局認為采用野生撫育方式生產中藥材，從采收加工往后的環(huán)節(jié)與種植、養(yǎng)殖藥材生產管理相同，可遵從《規(guī)范》。但初加工之前的環(huán)節(jié)與種植、養(yǎng)殖有較大差異，擬通過附錄方式細化。
4.關于產地初加工的問題
修訂版《規(guī)范》對產地初加工的關鍵環(huán)節(jié)進行規(guī)定。
有人認為應更詳細些，以在傳承基礎上，更好促進產地初加工水平快速提升，同時也更清晰界定與飲片炮制的不同。
我局認為中藥材產地初加工是影響中藥材質量非常重要的環(huán)節(jié)，也是中藥材生產中最落后的環(huán)節(jié)之一，且存在產地初加工環(huán)節(jié)進行飲片炮制的違規(guī)行為，同時又涉及傳承與創(chuàng)新問題，確實有必要詳細界定，擬通過附錄方式細化。
5.關于建立追溯體系問題
修訂版《規(guī)范》規(guī)定“企業(yè)應當建立中藥材生產質量追溯體系，保證從生產地塊、種子種苗或其他繁殖材料、種植養(yǎng)殖、采收和產地初加工、包裝、儲運到發(fā)運全過程關鍵環(huán)節(jié)可追溯；鼓勵企業(yè)運用現代信息技術建設追溯體系。”
有認為該規(guī)定過于籠統(tǒng)。
我局考慮，修訂版《規(guī)范》提出建追溯體系是一項全新的要求，實現從無到有的跨越，但還缺少實踐經驗。在《規(guī)范》中的規(guī)定可籠統(tǒng)些，擬通過附錄細化要求，推動企業(yè)加快實現中藥材生產全過程可追溯，其使用的追溯系統(tǒng)可自研或自由選擇。
6.關于一些特殊中藥材的《規(guī)范》問題
修訂版《規(guī)范》主要針對植物類藥材和動物類藥材的一般性管理，沒有考慮一些特性非常特殊的藥材管理，如微藻類藥材。
有意見認為對這些特殊類中藥材生產也應有相應的針對性《規(guī)范》進行管理。
我局考慮，修訂版《規(guī)范》中很難兼顧到一些生長習性和生產非常特殊的中藥材，但確實有必要進行規(guī)范管理，擬通過附錄方式進行補充，根據生產發(fā)展情況，逐類制定附錄。
對于中藥材GAP備案工作的相關進展，起草說明透露，在《規(guī)范》修訂過程中，已啟動了《中藥材GAP備案管理辦法》的起草工作。目前階段擬先對中藥材生產企業(yè)實施單備案，條件成熟后，過渡到中藥材生產企業(yè)和使用GAP基地藥材的成藥企業(yè)或商業(yè)企業(yè)的雙備案。
